Le sanzioni UE alle persone fisiche

Qualche giorno fa si è saputo che il cittadino svizzero, residente a Bruxelles, “Jacques Baud, 70 anni, colonnello in pensione ed ex analista strategico specializzato in intelligence e antiterrorismo”¹ era stato colpito da sanzioni dell’Unione Europea (divieto di transito e congelamento dei beni) con l’accusa di esercitare attività di propaganda filorussa. Il tutto nell’ambito delle iniziative sanzionatorie UE contro la Federazione Russa.

La vicenda presenta una certa complessità tecnica. Chiariamo, quindi, alcuni concetti fondamentali, concentrando l’attenzione sulle misure restrittive (espressione tecnica per le cc.dd. sanzioni) applicate alle persone fisiche.

• La sigla PESC sta per Politica Estera di Sicurezza Comune (artt. 23/41 del Trattato sull’Unione Europea -TUE-).
• Il Consiglio dell’UE adotta le “decisioni che definiscono la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica”. Gli Stati membri conformano le loro politiche nazionali alle posizioni dell’Unione (art. 29 TUE).
• In base a questa normativa il Consiglio, all’unanimità, adotta misure restrittive nei confronti di paesi, persone giuridiche e fisiche per condizionarne i comportamenti, in linea con i valori e gli obiettivi dell’UE (pace, diritti umani, …).
• La decisione PESC è, quindi, uno strumento di politica estera, adottato dai vertici del potere esecutivo dei Paesi membri, che determina “quali obiettivi di politica estera” l’UE persegue. Si basa sul TUE e opera a livello di Stati membri, vincolati a cooperare. Infine, individua “chi” è sanzionato.
• La decisione da sola non è, però, sufficiente a rendere efficaci le misure economiche e finanziarie (es., il congelamento dei beni) all’interno dei singoli Stati. Per questo, è necessario un atto di diritto interno all’UE, direttamente applicabile dai giudici nazionali e vincolante per cittadini, imprese e autorità degli Stati membri.
• Per questo, il Consiglio, contemporaneamente alla decisione, adotta un regolamento (a “maggioranza qualificata su proposta congiunta” della Commissione e dell’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza -AR-).
• Il regolamento del Consiglio è direttamente applicabile, non richiede un atto di recepimento degli Stati e impone direttamente il congelamento dei beni (le autorità competenti degli Stati in cui i beni si trovano provvederanno in tal senso con atti amministrativi vincolati).
• I due atti hanno base giuridica diversa: la decisione si basa sulla PESC (art. 29 TUE), il regolamento sul Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea -TFUE- (art. 215);.
• Il divieto di transito nel territorio UE, non essendo una misura economica, è immediatamente applicabile in virtù della sola decisione PESC, che incide direttamente sulla posizione giuridica internazionale della persona fisica.

Passiamo ora alla descrizione del caso del Col. Baud.

• In data 8 ottobre 2024, il Consiglio adotta la decisione PESC 2024/2643 “concernente misure restrittive in considerazione delle attività destabilizzanti della Russia”.
• Le misure consistono in:
  1. divieto di ingresso o transito nel territorio degli Stati membri e
  2. congelamento di tutti i fondi e le risorse economiche per le persone fisiche che abbiano compiuto una o più delle azioni elencate nella decisione stessa, tra cui “la pianificazione o la direzione dell’uso della manipolazione delle informazioni e delle ingerenze coordinate, l’implicazione diretta o indiretta nello stesso, il sostegno o l’agevolazione in altro modo dello stesso” (artt. 1, lett. a, iv e 2, lett. a, iv).
• Alla decisione è allegato l’elenco delle persone fisiche sanzionate.
• Come già detto, le decisioni PESC sono atti politici che, per essere efficaci (nella parte economico finanziaria), devono essere “tradotte” in diritto interno UE, quindi, nella stessa data, il Consiglio adotta anche il regolamento 2024/2642.
• Il nominativo del col. Baud non è compreso nell’elenco originario ma, in data 15 dicembre 2025, il Consiglio, su proposta congiunta dell’AR e della Commissione inserisce nell’elenco il suo nome (decisione PESC 2025/2572).
• La motivazione di tale inserimento è la seguente:

“Jacques Baud, ex colonnello dell’esercito svizzero e analista strategico, è ospite regolare di programmi televisivi e radiofonici filorussi. Funge da portavoce della propaganda filorussa e formula teorie complottiste, ad esempio accusando l’Ucraina di orchestrare la propria invasione per aderire alla NATO.

Jacques Baud è pertanto responsabile di mettere in atto azioni o politiche attribuibili al governo della Federazione russa che compromettono o minacciano la stabilità o la sicurezza di un paese terzo (l’Ucraina), o sostiene tali azioni o politiche, tramite l’uso della manipolazione delle informazioni e delle ingerenze”.

A seguito della decisione e del regolamento sopra richiamati, il Col. Baud si trova nella seguente situazione:

• dato che vive a Bruxelles, non può rientrare in Svizzera che è il suo paese d’origine;
• non può disporre dei beni che dovesse possedere in Belgio, compresi i conti correnti bancari, per cui, a meno che non abbia una riserva di contanti, per provvedere ai suoi bisogni fondamentali (cibo, utenze, affitto, spese mediche, tutela legale,…) sarà costretto a chiedere alle autorità belghe una deroga alle misure restrittive (art. 2 par. 2 decisione PESC 2024/2643);
• potrebbe disporre di eventuali beni posseduti in Svizzera, dal momento che la Svizzera non sembra aver eseguito le sanzioni, ma se trasferisse fondi ai suoi conti Belgi non ne potrebbe disporre.

In sintesi, le sanzioni nei confronti del Col. Baud si fondano su una decisione politica, non giudiziaria. Il punto è se e quali rimedi il sanzionato possa attivare. Certamente, l’interessato può chiedere al Consiglio di rivalutare la sua posizione e revocare le misure, cosa sempre possibile. Ma quel che interessa, in una prospettiva di stato di diritto, è ovviamente la possibilità di ricorrere a un’autorità giudiziaria, indipendente e imparziale, al fine di tutelare i propri diritti.

Nell’ordinamento dell’UE tale organo è la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE), che “assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati” e si pronuncia anche “sui ricorsi presentati da uno Stato membro, da un’istituzione o da una persona fisica o giuridica” (art. 19 del TUE).

Il Col. Baud è danneggiato sia dalla decisione PESC, che inserisce il suo nominativo nell’elenco dei sanzionati e ha in parte (divieto di viaggio) immediati effetti internazionali, sia dal regolamento, che produce effetti giuridici immediati in ambito UE (congelamento dei beni), sarebbe, quindi, opportuno che impugnasse entrambi.

La giurisdizione della CGUE sul regolamento è piena e indiscussa (in base all’art. 263 TFUE), può quindi esaminare un ricorso di annullamento contro il regolamento. Al contrario, la CGUE, di regola, non ha giurisdizione in materia di PESC, per cui non può esaminare ricorsi contro una decisione PESC (art. 24, par. 1, comma 2 TUE). Esistono, però, due eccezioni, una delle quali riguarda la legittimità delle decisioni che impongono misure restrittive a persone fisiche o giuridiche (art. 275.2 TFUE).

La giurisprudenza della CGUE, relativamente alla tutela di persone fisiche sanzionate, ha chiarito quanto segue:

• un regolamento è direttamente impugnabile (art. 263 TFUE) e la Corte verifica aspetti procedurali, rispetto dei diritti fondamentali (Carta UE) nonché motivazione, prova e proporzionalità della misura;
• una decisione è impugnabile solo se incide direttamente sulla posizione giuridica della persona fisica o giuridica e la Corte sindaca motivazione, base fattuale e diritto di difesa.

In conclusione, il Col. Baud dovrebbe impugnare sia la decisione che il regolamento che lo danneggiano e potrebbe contestare, oltre ad aspetti procedurali, la motivazione addotta dal Consiglio e la relativa base fattuale.

Nella motivazione della decisione si sostiene che il Col. Baud:

1. è ospite regolare di programmi televisivi e radiofonici filorussi;
2. attua da portavoce della propaganda filorussa; e
3. formula teorie complottiste, ad esempio accusando l’Ucraina di orchestrare la propria invasione per aderire alla NATO.

Sulla base di quanto sopra, si conclude che il Col. Baud è responsabile di mettere in atto azioni o politiche attribuibili al governo della Federazione russa che compromettono e minacciano la sicurezza di un paese terzo (Ucraina).

Ora, se la sentenza di un giudice nazionale fosse sostenuta da una simile motivazione sarebbe agevole pronosticare il successo di un eventuale appello. Il ragionamento del Consiglio potrebbe forse tenere sul piano logico ma, in assenza di qualsiasi elemento probatorio, si riduce a una mera lista di affermazioni apodittiche e del tutto generiche. L’unico elemento specifico riguarda la presunta accusa del Col. Baud all’Ucraina (orchestrare la propria invasione per aderire alla NATO) ma non v’è la minima prova che egli abbia mosso una simile accusa. Del resto, se si sostiene (anche qui senza provarlo) che il colonnello è ospite regolare di programmi filorussi, dovrebbe essere facile indicare in quale occasione abbia sostenuto tale tesi. Questo renderebbe agevole il controllo giudiziario.

Inoltre, non può tacersi come le misure restrittive in questione costituiscano un’indiretta e surrettizia limitazione alla libertà di espressione, tutelata dagli artt. 10 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e 11 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE. Se, infatti, è vero che non sono state sospese le attività di diffusione delle opinioni del Col. Baud, è altrettanto vero che questi, sanzionato proprio per quanto pubblicamente sostenuto, subisce una forte pressione dissuasiva dal proseguire l’analisi militare e geopolitica.

Il fatto è che la decisione PESC è un atto politico del Consiglio e, quindi, non risponde agli standard delle motivazioni giudiziarie. Tuttavia, quando dei fondamentali diritti umani (quali libertà di movimento e diritto di proprietà) vengono pesantemente limitati, il controllo giudiziario è decisivo.

In questo caso, siamo di fronte ad un organo politico che assume una decisione politica da cui derivano danni notevoli a una persona fisica, sulla base di valutazioni opinabili e non dimostrate.

• Chi e sulla base di quali elementi definisce i programmi in cui il Col. Baud interviene “regolarmente” come “filorussi”?
• Chi e sulla base di quali elementi definisce “teorie complottiste” le opinioni espresse dal Col. Baud?
• Cosa ha testualmente detto il Col. Baud a proposito dell’“orchestrazione” da parte dell’Ucraina della propria invasione? È evidente che una cosa è affermare che l’invasione russa è il risultato di una provocazione ucraina, altra cosa è sostenere che c’è stato un intervento dell’intelligence ucraina in campo russo che ha determinato l’invasione, il tutto per entrare nella NATO (ad es., una serie di stretti consiglieri di Putin, controllati dagli ucraini, lo avrebbe convinto che l’operazione sarebbe stata rapida, decisiva e vantaggiosissima). Nessun virgolettato con le testuali affermazioni del Col. Baud è contenuto nella decisione.

Se questi sono gli standard dell’UE, il rischio di essere sanzionati per aver espresso un’opinione sgradita alle signore Kallas (AR) e von der Leyen (Presidente della Commissione) aleggia su tutti i cittadini, europei e non, che credono nella libertà di parola. Impossibile non richiamare la celeberrima battuta dal film “Il marchese del Grillo”: “Io so’ io e voi nun sete un…”.

L’UE, che si autodefinisce culla dello stato di diritto, farebbe bene a rivedere i meccanismi per l’imposizione di misure restrittive alle persone fisiche, almeno quando queste impattano su diritti umani. Un parere preventivo di legalità da parte di un’autorità indipendente composta da giudici degli Stati membri potrebbe essere una soluzione. In assenza di ciò, o di un meccanismo analogo che garantisca una valutazione imparziale fondata su fatti accertati, la decisione del Consiglio si rivela arbitraria e nette a nudo le crepe profonde di un’architettura istituzionale unionista che, priva di una Costituzione e di una vera legittimazione popolare, mira (o dichiara di farlo) alla piena integrazione politica senza, però, rispettare la separazione dei poteri.